Onorevoli Colleghi! - I tragici eventi idrogeologici che continuano a verificarsi in Italia, di cui uno tra i più recenti ha colpito l'isola d'Ischia, ripropongono drammaticamente la centralità dell'emergenza idrogeologica in Italia, connotata da una congenita fragilità geomorfologica coniugata a una inadeguata cura del territorio.
Al fine di accrescere e rendere più efficace l'attività di monitoraggio e controllo del rischio, non solo in termini di interventi di protezione civile, ma di prevenzione e messa in sicurezza del territorio, occorre conferire assoluta centralità al rilancio della politica di difesa del suolo.
Tutto questo sollecita l'urgenza di adottare una forma di coordinamento rispetto all'attuale frammentazione delle competenze. Per tali ragioni, la presente proposta di legge prevede l'istituzione della Autorità per la difesa del suolo, quale garante e momento di sintesi delle regole attinenti a tale problematica, per garantire un adeguato controllo, monitoraggio e coordinamento della complessa situazione del territorio, superando anche l'attuale frammentazione di competenze.
Come noto, il provvedimento legislativo che in Italia ha affrontato per primo, in maniera specifica, il problema della difesa del suolo è il regio decreto n. 3267 del 1923, che istituì il vincolo idrogeologico. Gli interventi a difesa del suolo erano realizzati senza un'organica programmazione e soprattutto solo a seguito di dissesti e di alluvioni; rarissimi sono i casi di interventi realizzati per prevenire eventi calamitosi naturali. Una sequenza drammatica di catastrofi idrogeologiche accadute negli anni '60 del secolo scorso (basti ricordare il disastro del Vajont del 1963 e l'alluvione di Firenze del 1966) indusse il Governo a istituire una Commissione interministeriale,
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nota come Commissione De Marchi (dal nome del suo presidente), allo scopo di individuare possibili azioni sinergiche di programmazione e operative per risolvere i problemi tecnici, economici, legislativi e amministrativi connessi con la sistemazione idraulica e la difesa del suolo. Il rapporto finale della Commissione fu completato agli inizi degli anni '70 e mostrava, chiara e urgente, la necessità di affrontare congiuntamente tutte le questioni relative alla difesa del suolo e all'uso ottimale delle risorse idriche, non solo con interventi singoli, ma soprattutto attraverso forme di pianificazione capaci di integrare esigenze di tutela e di sviluppo. Si ponevano così le basi per la creazione di una struttura amministrativa pubblica a scala disciplinare e territoriale vasta, capace di convogliare tutte le competenze relative alla gestione del territorio, nel rispetto della tutela del suolo e della risorsa idrica.
Le risultanze della Commissione De Marchi tardarono ad essere recepite nella legislazione nazionale, e solo con la legge n. 183 del 1989, recante norme per il riassetto organizzativo e funzionale della difesa del suolo, fu attuata la riorganizzazione delle competenze degli organi statali, regionali e locali, mediante l'istituzione delle autorità di bacino, aventi il compito di assicurare la difesa del suolo, il risanamento delle acque e la tutela degli aspetti ambientali, nell'ambito dell'ecosistema denominato «bacino idrografico». La legge n. 183 del 1989 fu approvata con l'intenzione di superare una suddivisione amministrativa che ostacolava, e talvolta impediva, la possibilità di affrontare in maniera unitaria e in una scala territoriale adeguata i problemi legati al ciclo dell'acqua e alla difesa del suolo. Tuttavia il processo di decentramento delle competenze tecnico-amministrative dallo Stato alle regioni, avviato con il decreto del Presidente della Repubblica n. 616 del 1977, fece sì che il dibattito parlamentare che portò alla approvazione della legge n. 183 si concludesse non senza il raggiungimento di alcuni compromessi, che da un lato vedevano lo Stato impegnato nel conservare e recuperare alcune competenze perse con il decreto del Presidente della Repubblica n. 616 del 1977 e dall'altro, le regioni interessate a ottenere competenze ulteriori, come nella difesa del suolo, e comunque a non condizionare quelle conquistate. Per questi motivi la legge n. 183 del 1989 scontò il pregio di aver attribuito per la prima volta i compiti di pianificazione e programmazione ad autorità di bacino idrografici (il cui territorio di competenza non è delimitato su base amministrativa), con la discutibile decisione di suddividere le autorità stesse in nazionali, interregionali e regionali, di cui le prime a competenza statale e le seconde a competenza regionale. La legge n. 183 del 1989 prevedeva la redazione di un piano di bacino, il cui carattere giuridico-amministrativo appare sospeso tra piano territoriale e piano di settore, creando non poche ripercussioni sui tentativi di coordinamento tra le autorità di bacino, le regioni e le province. A tale difficoltà si aggiunge l'intricato sistema di competenze in materia ambientale, di difesa del suolo e di gestione delle risorse idriche, che successivi provvedimenti legislativi hanno assegnato allo Stato, alle autorità di bacino, alle regioni e agli enti locali. La vigente normativa sulla protezione civile a livello nazionale e regionale assegna allo Stato e alle regioni competenze di programmazione e attuazione di interventi emergenziali (a volte anche di tipo strutturale) in materia di difesa del suolo e di gestione delle risorse idriche. La legge n. 36 del 1994 e il decreto legislativo n. 152 del 1999, riguardanti la gestione del patrimonio idrico, hanno frammentato le competenze in materia di acqua tra regioni e autorità di bacino, rendendo molto difficile anche la programmazione coordinata delle attività istituzionali da svolgere.
Criticità ambientali localizzate, verificatesi nel tempo, hanno, inoltre, indotto diversi Governi ad emanare provvedimenti che istituivano commissariamenti straordinari, le cui funzioni e attività hanno oramai assunto, in alcuni casi, rilevanza ordinaria, anche in funzione della loro lunga durata.
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Dopo circa dieci anni, furono necessarie la calamità di Sarno (1998) e di Soverato (2000) per spingere il legislatore a emanare leggi che mettessero in condizioni le autorità di bacino di redigere quantomeno piani emergenziali e piani stralcio per la tutela dal rischio idrogeologico; ma ancora molto resta da fare.
Al fine di mettere ordine nel complesso sistema di competenze in materia ambientale è stato da poco emanato il decreto legislativo n. 152 del 2006 recante norme in materia ambientale che, nella parte terza, specifica in maniera definitiva il concetto di difesa del suolo, inteso come «complesso delle azioni riferibili alla tutela e salvaguardia del territorio, dei fiumi, dei canali e collettori, degli specchi lacuali, delle lagune, della fascia costiera, delle acque sotterranee, aventi le finalità di ridurre il rischio idraulico, stabilizzare i fenomeni di dissesto geologico, ottimizzare l'uso e la gestione del patrimonio idrico, valorizzare le caratteristiche ambientali e paesaggistiche collegate». Il decreto legislativo n. 152 del 2006 recupera le competenze dello Stato che la legge n. 183 del 1989 aveva ripartito tra le regioni, istituendo l'ufficio delle autorità di bacino distrettuali nazionali, senza, però, risolvere nei fatti l'attuale frammentazione e sovrapposizione di competenze.
Parallelamente ai provvedimenti legislativi, si sono moltiplicati anche i canali di finanziamento degli interventi e degli studi in materia di difesa del suolo (da quelli a carattere europeo a quelli a carattere regionale) e non di rado uno stesso intervento (proposto anche da enti diversi: comuni, comunità montane, consorzi di bonifica, autorità di bacino, eccetera) è stato inserito in più programmi di finanziamento, provocando un congestionamento delle liste degli interventi da finanziare e una deleteria sovrapposizione programmatica.
Altro aspetto da rilevare è che, fino ad ora, non è mai stata considerata un'attività di supporto al complesso sistema di programmazione multisettoriale, in cui la disciplina della difesa del suolo potesse essere coordinata con le esigenze e le politiche relative ad altri assi economici importanti come l'industria, le opere pubbliche, l'agricoltura, il turismo e l'ambiente in generale.
Lo scenario attuale in Italia vede quindi emergere taluni punti di debolezza cui solo l'istituzione di una Autorità costituita ad hoc può riuscire a ovviare. Innanzitutto, i servizi e le strutture dedicate all'uomo assumono velocemente complessità maggiori, le attività antropiche sono sempre più redditizie e organizzate e, di conseguenza, la vulnerabilità nei confronti degli eventi idrogeologici è in continuo aumento. In secondo luogo, non è ancora maturo quel processo di coordinamento tra pianificazione territoriale e pianificazione di settore in materia ambientale e di difesa del suolo. In terzo luogo, le strategie della pianificazione territoriale restano ancora antropocentriche, mentre le strategie della pianificazione di bacino sono limitatamente finalizzate alla tutela del suolo e poco allo sviluppo sociale ed economico del territorio. Infine, non esiste alcuna struttura che sia in grado di controllare se gli uffici a carattere nazionale, regionale e provinciale svolgano o meno le stesse funzioni o attività, ovvero se ci siano le condizioni (risorse economiche e umane) per garantire a tutti i livelli istituzionali le attività di tutela del suolo. Soprattutto, non esiste alcuna struttura di controllo che verifichi se gli enti locali adeguino rapidamente le previsioni dei loro strumenti urbanistici alle norme di attuazione dei piani di bacino e attuino in maniera tempestiva i dovuti provvedimenti per la messa in sicurezza delle persone e dei beni ricadenti in aree a rischio idrogeologico.
Per tutte queste ragioni appare necessario procedere all'istituzione dell'Autorità per la difesa del suolo, e si auspica pertanto la tempestiva approvazione della presente proposta di legge.
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